الضبط الإداري وأثره في الحريات العامة

الباحث: أ / نبيل عبد الله سنان الجلال
الدرجة العلمية: ماجستير
لغة الدراسة: العربية
تاريخ الإقرار: 2005
نوع الدراسة: رسالة جامعية

المقدمة

باسمك اللهم نستعين على أمور الدنيا والدين، وبك آمنا, وعليك توكلنا وإليك المصير. لا مانع لما أعطيت ولا معطي لما منعت ، ولا راد لما قضيت، وأنت على كل شي قدير .

إني أقدم هذا البحث المتواضع في موضوع الضبط الإداري وأثره على الحريات العامة كنشاط للإدارة تقوم به في مواجهة الأفراد.

إن وظيفة الضبط الإداري قديمة قدم الدولة ذاتها وتعتبر وظيفة ضرورة، ولازمة لحماية المجتمع، ووقاية للنظام العام. إذ بدونها تعم الفوضى، ويسود الاضطراب ويختل التوازن في المجتمع. فالجماعة لا يتصور لها وجود من غير نظام بضبط سلوك أفرادها، وأوامر تحيط بالنشاط الفردي، وتدفعه إلى غاياته المحددة, ولهذا يقال إن ضعف الدولة كان بشيراً بالفوضى بدوره يهدد المساواة الواجبة في المجتمع وقد يعتبر تهديداً للدولة ذاتهـا.

وقد وجدت سلطات الضبط الإداري نفسها أمام معادلة صعبة فالقانون حدد غايتها في الحفاظ على النظام العام الذي يتمثل في تحقيق الأمن، و الصحـة، والسكينـة والآداب العامة, ويدرك المشرع أن الأمن لا يتحقق في الواقع إلا بمنع أي فرد، أو جماعة من الإخلال بالنظام العام, واتخاذ وسائل القوة المشروعة ,وفي ذلك تقييد لحرية الأفراد التي تمثل أساس النظام العام فحتى تصان الحرية لابد وأن يتحقق الشعور بالأمن. والأمن لا يتحقق إلا بأمرين متناقضين همـا:

الحرية بما تعنيه من ضمان حق الاختيار للفرد, والنظام العام بما يعنيه من منع كل إنسان يريد أن يمارس من التصرفات التي يعتقد أن في حريته ممارستها في حين أن ذلك يحدث خللاً في النظام العـام .

فالحرية هي منطلق الإنسان. ففي أجواء الحرية، والأمن، والطمأنينة يبني الإنسان ويفكر، ويبدع، وتحقيق النظام العام هو جزء جوهري من أساسيات تحقيق الحرية وضرورة اجتماعية, وهدف لأي تقدم اجتماعي, فالحرية اللامسئولة تتحول إلى فوضى, وتشكل خطراً يبدد المجتمع وغالباً ما تنتهي إلى نوع من العبودية.

أو مصادرتها كلية.

هذه المعادلة الصعبة للضبط الإداري تكمن في أمرين اثنين هما:

الأمر الأول: الحفاظ على الأمن العام في المجتمع بفرضه، وإجبار الأفراد على احترامه، ومنع كل ما من شأنه أن يخل به, وذلك باستخدام وسائل الشرطة المشروعة، والمصرح بها قانوناً للسلطات الضبطية.

الأمر الثاني: التزام السلطات بمبدأ المشروعية. لأنها لو ساءت استخدام تلك الوسائل وتجاوزت سلطاتها, أو انحرفت عن أهدافها فإنها ستخلق الرعب، وتثبت الخوف في نفوس المواطنين فينتفي أهم عنصر من النظام العام, والذي لا يتحقق إلا بالاستقرار النفسي، و احترام الحريات الأساسية للأفراد. وما منحت هيئات الضبط الإداري من سلطات تقديرية واسعة إلا لتمنع الناس من تحطيم بعضهم بعضا, ومن تحويل المجتمع إلى غابة يسطو فيها القوي على الضعيف فتفرض بعض الإجراءات الوقائية, والتدابير الأمنية، ليتحقق للمجتمع الأمن والسلامة.

إن الضبط الإداري نابع من رغبة الأفراد أنفسهم في تنظيم شئونهم، وأنشطتهم والحفاظ على حقوقهم، وحرياتهم، فالضبط الإداري لا يسلب الفرد حريته، أو يصادرها، ولكن ينظم ممارستها إلى حد معين ينتهي عنـد الحـدود المملوكـة للغير، ولا يتعداه فإذا تعداه إلى الإضرار بحقوق، وحريات الآخرين وجب على الإدارة وقفه عند حده باتخاذ إجراءات ضبطية في مواجهته بما تملكه من سلطة بمقتضى نص قانوني، أو لائحي. ففي سبيل تسهيل مهمة الإدارة لقيامها بوظيفة الضبط الإداري فقد منحها القانون سلطات ضبطية معينة يعطيها الحق في استخدام وسائلها في مواجهة الأفراد سواء كانت هذه الوسائل القرارات التنظيمية, أو القرارات الفردية، أو استخدام سلطة التنفيذ الجبري، وذلك لتقييد أنشطتهم وحرياتهم في حدود معينة وفقاً للقانون, واستخدام هذه الوسائل لتقييد حريات الأفراد يهدف إلى صيانة النظام العام, ويتم ذلك بوضع قواعد تنظيمية عامة ومجردة تخاطب كافة الأفراد، وتتجرد من كل واقعة أو حادثة ما. ولكن هل يعني ذلك أن الإدارة تمارس وسائلها الضبطية في مواجهة الأفراد بحرية مطلقة بدون قيد، أو شرط. ليس كذلك فهي تمارس سلطاتها وفق ضوابط، وقيود معينة تمثل ضمانات للأفراد للحفاظ على حقوقهم، وعدم انتهاك حرياتهم, وهي تخضع في ذلك لرقابة القضاء الإداري بالإضافة إلى خضوعها لمبدأ المشروعية الذي يمثل الضمانة الأساسية لعدم خروج الإدارة على قواعد المشروعية التي من شأنها الحد من سلطات الإدارة، وتضمن عدم انحرافهـا.

وإذا كانت الإدارة تمارس وظيفة الضبط عن طريق مجموعة ما تفرضه من أوامر ونواه، وتوجيهات ملزمة للأفراد لتنظيم حرياتهم العامة، أو بمناسبة ممارستهم لنشاط معين، وذلك بهدف صيانة النظام العام في المجتمع. فما هو مدلول النظام العام وما هي خصائصه، وهل يحتوي على عناصر النظام العام طبقاً لما استقر عليه الرأي السائد في الفقه الذي يعني النظام العام بمفهومه المادي الضيق أم أن المشرع أغفل عن بعض هذه العناصر، وأضاف عناصر أخرى.. ؟ وهذا أيضاً ما سوف نناقشه في ثنايا صفحات المبحث الثاني.

ولقد عرفت الدولة الإسلامية نظاماً إدارياً استطاع أن يضبط أمور الدولة ضبطاً كاملاً نظراً لما عُرف عنه من متانة، ومرونة حيث كان يهدف إلى تحقيق المصلحة العامة للدولة الإسلامية، وهذا ما سوف نتحدث عنه من خلال تطبيقات الضبط الإداري في الشريعة الإسلامية، وفي المبحث الثاني أيضاً .

وإذا كان موضوع الضبط الإداري أكثر مساساً بحريات الأفراد، وتأثيراً فيها فقد ينتج عن ذلك بعض المخالفات، أو الإشكاليات من سلطة الضبط عند ممارستهم هذه السلطات، وهذا ما سوف نتحدث عنه في المبحث الثاني حيث نتطرق إلى البعض من هذه الإشكاليـات.

ولقد تقررت للحريات حماية قانونية حتى تصبح حقوقاً قانونية محددة يمكن المطالبة بها، وتتحقق هذه الحماية بوضع قواعد دستورية، وقانونية تكفل الحريات في مواجهة سلطة الدولة, وهذا ما سوف نذكره في المبحث الأول من الفصل الثاني من خلال اعتراف الدستور بالحريات، وتنظيم القانون لها، وسنخص بذلك الدستور اليمني.

وأخيراً فإن للضبط الإداري آثاراً على حريات الأفراد قد تكون في ظل الظروف العادية، أو الاستثنائية، وهذا ما سوف نتحدث عنه أيضاً في المبحث الثاني.

أهمية الموضوع :

إن وظيفة الضبط الإداري من أهم وظائف الدولة، ولعل الأهمية البالغة لموضوع الضبط الإداري، أو البوليس الإداري كما يسميه البعض من الفقهاء ليست في حاجة إلى تأكيد فسلطة الضبط تدخل في مختلف نواحي النشاط، ويبدو أثرها في ما تفرضه من قيود على ممارسة الحريات.

إلا أن موضوع الضبط الإداري- رغم أهميته البالغة- لم يحظ بما يستحقه من عناية، ولم تخصص له من البحوث، والدراسات ما يتناسب مع هذه الأهمية. فالكتابات المتخصصة في الضبط الإداري لا تزال قليلة إذا ما قورنت بالدراسات المستفيضة في كثير من الموضوعات الأخرى في القانون الإداري. هذا كما تم اختيارنا لهذا الموضوع للأسباب التالية :-

1- المشاهد أن سلطات الضبط ما قامت دوماً بالمهام الموكول إليها القيام بها وهي تحقيق الأمن والنظام والرفاهية دعماً للحرية، وما ذلك إلا لأن الحكومات إنما تتجه إلى حماية نفسها بدعم مكنات سلطة الضبط في مواجهة الحرية بدعوى تحقيق الحمايـة، والحريـة، والديمقراطيـة،وغيرها مـن الشعارات لشعوبهـا.

والحقيقة إنما هي السعي منها لتحقيق الحرية لسلطات الحاكمين القائمين على أمره, وتدعيم سلطتهـم بتحقيق أمن الحكم، واستقراره ولـو عـن طريق إهدار الحريات .

2- لأن هذا الموضوع من أكثر مواضيع القانون الإداري مساساً بحرية الجماعة وتأثيراً فيهـا.

أما من حيث منهجية البحث فقد استخدم الباحث المنهج التاريخي والتحليلي كما اعتمد على الدراسة المقارنة

خطة البحث:

يمكن تقسيم الخطة على النحو التالي:-

المدخل التمهيدي: نشأة الضبط الإداري ومراحل تطوره.

الفصل الأول: مقتضيات الضبط الإداري.

الفصل الثاني: الحدود الدستورية، والقانونيـة علـى سلطـة الضبط وتأثيره علـى الحريات.

الفصل الأول: مقتضيات الضبط الإداري، وفيه مبحثان :-

المبحث الأول: الضبط الإداري ( ماهيته، ووسائله )

المبحث الثاني: الضبط الإداري ( تطبيقاته، وأهدافه) في الشريعة الإسلامية والقانون الوضعي .

المبحث الأول: الضبط الإداري ( ماهيته، ووسائله )، وفيه مطلبان :-

المطلب الأول: تعريف الضبط الإداري في الشريعة الإسلامية، والفقه، والقضاء.

المطلب الثاني: وسائل الضبط الإداري.

المبحث الثاني: الضبط الإداري ( تطبيقاته، وأهدافه) في الشريعة الإسلامية والقانون الوضعي, وفيه ثلاثة مطالب:-

المطلب الأول: تطبيقات الضبط الإداري، وأهدافه في الشريعة الإسلامية .

المطلب الثاني: أهداف الضبط الإداري في القانون الوضعي .

المطلب الثالث: إشكاليات الضبط الإداري .

الفصل الثاني: الحدود الدستورية، والقانونية على سلطة الضبط، وتأثيره على الحريات, وفيه مبحثان :-

المبحث الأول: حماية الدستور، والقانون للحريات كقيد على سلطة الضبط .

المبحث الثاني: آثار الضبط الإداري على الحريات العامة .

المبحث الأول: حماية الدستور، والقانون للحريات كقيد على سلطة الضبط, وفيه ثلاثـة مطالب :-

المطلب الأول: الدستور، واعترافه بالحريات .

المطلب الثاني: القانون، وتنظيمه للحريات.

المطلب الثالث: حدود سلطة الإدارة في مواجهة الحريات.

المبحث الثاني: آثار الضبط الإداري على الحريات العامة، وفيه أربعة مطالب:

المطلب الأول: آثار الضبط الإداري في الظروف العادية.

المطلب الثاني: آثار الضبط الإداري في الظروف الاستثنائية.

المطلب الثالث: إشكاليات الضبط الإداري.

المطلب الرابع: الرقابة القضائية على سلطة الضبط الإداري.

النتائج والتوصيات
من الدراسة السابقة للضبط الإداري وأثره على الحريات العامة تم التوصل إلى النتائج التالية:-

1) أن وظيفة الضبط الإداري تعتبر من أقدم الوظائف التي اضطلعت بها الدولة منذ التاريخ القديم حتى الآن وترجع أهمية هذه الوظيفية وحيويتها وضرورتها بالنظر إلى قيامها على أكثر الأمور حيوية في المجتمع فهي تهدف إلي حماية النظام العام بمدلولاتها الثلاثة – الأمن العام – الصحة العامة – السكينة العامة.

2) إن الضبط الإداري هو مجموعة الضوابط والقيود التي تفرضها الإدارة على الأفراد بقصد تنظيم أنشطتهم وتقييد حرياتهم في حدود القانون لحفظ النظام العام في المجتمع.

3) قيام هيئات الضبط الإداري من أجل تحقيق غاياتها ووقاية النظام العام بأسلوبين متميزين إما تصرفات قانونية مثل القرارات التنظيمية – قرارات الضبط الفردية أو الجزاءات الإدارية وإما أعمال ماديه ، فلا يحق لهيئة الضبط الإداري استخدام سلطاتها لتحقيق أهداف أخرى وان تعلقت بالمصلحة العامة.

4) كفل النظام الضبط الإسلامي الرقابة الفعالة المتمثلة بالأمر بالمعروف والنهي عن المنكر وهذه الوظيفة يقوم بها المحتسب ويسلك العديد من السبل التي يصل إليها بعدة وسائل تحكم تصرفه وتحدد نطاق عمله.

5) لا يملك المشرع أن يضع تعريفاً للنظام العام أو مضموناً محدداَ لأنه سيؤدي لمنع الإدارة من أداء وظيفتها وسيؤثر في طبيعتها رغم أن بعض الفقهاء حاولوا تعريف النظام العام كل حسب رأيه غير أن المشرع يقوم بتوضيح فكرة النظام العام بمضمونها فقط تاركاً للقضاء والفقه تحديد التصرفات التي تعد خرقاً للنظام العام.

6) أن ممارسة الدولة لوظيفتها الإدارية لا شك في أنها ستتجاوز القانون أو المشروعية وبالتالي يجب أن تحتكم للقانون عند مجاوزتها تلك,شأنها شأن الأفراد العاديين.

7) حرصت التشريعات على وضع التدابير والعقوبات المالية والسالبة للحريات الموقعة بصدد ما يقترف من إخلال بالأمن أو الصحة العامة أو بالسكينة العامة أو بالأخلاق والآداب العامة.

أن حماية قواعد الآداب العامة التي اختصت بها شريعتنا وديننا الإسلامي هي من أهم عناصر النظام العام في المجتمع الإسلامي الذي يجب حمايتها لأن حماية الآداب العامة من الإخلال يقي المجتمع المسلم من أخطار كثيرة قد تصل إلى حد تهديد عناصر النظام العام الأخرى وهي الأمن العام والصحة العامة أو السكينة العامة.

9) إن الضبط الإداري الإسلامي أوسع من نظيره من القانون الحديث فنجد أن الضبط الإداري في القانون الحديث يقوم على أساس الأغراض المتعارف عليها وهي الأمن العام والصحة العامة والسكينة العامة أما أغراض الضبط الإداري الإسلامي فهي تشمل فوق ذلك أغراض المحافظة على الدين والنفس والنسل والعقل والمال.

10) إن الدولة الإسلامية عرفت نظاماً إدارياً استطاع أن يضبط أمور الدولة ضبطاً كاملاً نظراً لما عرف عنه من متانة ومرونة حيث كان يهدف إلى تحقيق المصلحة العامة.

11) إن المشرع الدستوري اليمني لم ينص صراحة على حق السلطة التنفيذية بإصدار لوائح الضبط ولكن الواقع العملي اثبت صدور هذه اللوائح من جانب السلطة التشريعية بشكل قوانين.

12) لا يجوز إصدار لوائح الضبط إلا بناءً على نص دستوري يجيز إصدارها ويحدد الجهة الإدارية التي لها حق إصدار هذه مثل اللوائح.

13) إن النصوص التشريعية في كل من اليمن ومصر عدا باقي دول العالم لم تتعرض لتعريف الضبط الإداري وإنما تناولت أغراضه بصفة غير محددة وعلى سبيل التوضيح لا على سبيل الحصر.

14) هناك مميزات للضبط الإداري في النظام الإسلامي عن مثيله في النظم الوضعية.

15) كفل الدستور اليمني الحقوق والحريات وتعد قيداً على سلطة الضبط الإداري ولقد تضمنت معظم القوانين هذه الحريات وتلتزم سلطة الضبط الإداري بالمبادئ العامة لتك القوانين عند ممارستها لمقتضيات الضبط الإداري وان تكون تلك الممارسة في حدود الدستور والقانون.

16) إن هناك حدود متعلقة بالضبط الإداري فلا بد أن تكون الوسائل المستخدمة في إطار المشروعية القانونية وان تكون ضرورية ولازمه وان تكون متناسبة مع طبيعة وجسامة الخلل ، والاضطراب المراد تفاديه ، وان تكون متصفة بالعمومية ومحققة للمساواة .

17) إن لهيئات الضبط الإداري سلطات واسعة لمواجهة كل ما يهدد النظام العام في ظل الظروف الاستثنائية تكون أكبر اتساعاً وأكثر شمولاً من سلطات الضبط الإداري في ظل الظروف العادية.

18) أكد القضاء الإداري الفرنسي والمصري ضرورة وجود حدود وضوابط على سلطة الضبط الإداري وممارستها الفعلية، حيث استقر هذا القضاء على خضوع أعمال الضبط الإداري لرقابة قضائية واسعة تتجاوز نطاق الرقابة العادية التي يباشرها بالنسبة لسائر القرارات الإدارية، ويرجع ذلك لخطورة الضبط الإداري وانعكاسها على حريات الأفراد.

19) ارتباط الضبط الإداري بالاقتصاد والصحة والسياسية داخل أي دولة، فيمكن عن طريق تدابير الضبط أن نمنع انتشار الوباء، وان نحافظ على الصحة العامة ، وان نبني جيل المستقبل الخالي من الأمراض، وكلما أمن الناس على أرواحهم وأموالهم زادت القدرة الإنتاجية، فبتدابير الضبط نحافظ على الأموال العامة بتوافر الأمن والسكينة ونمنع الحوادث كالكوارث الطبيعية وحوادث المرور والمحافظة على الثروات الوطنية وكلما كانت تدابير الضبط دقيقة أمكن وضع خطط اقتصادية قصيرة وطويلة الأمد , وذلك بمعرفة عدد المواطنين والأجانب وأماكن انتشارهم , وبتدابير الضبط تراقب الأسعار والأوزان وتكافح الجريمة ويحافظ على كيان الدولة وأمنها .

التوصيات:

1) يوصي الباحث بوضع آلية معينة لاختيار القائمين على تنفيذ القوانين خاصة المتعلقة بالضبط الإداري وان يكونوا من الخيرة القادرين على فهم القانون وأهداف الضبط الإداري.

2) يوصي الباحث المشرع اليمني لوضع ضوابط معينة للقضاء على الفساد الإداري من خلال المراقبة الدورية والتفتيش واتخاذ مبدأ الثواب والعقاب.

3) يوصي الباحث المشرع اليمني بإعادة نص المادة (119) الملغية وتشديد القيود على هذا النص لان الضبط الإداري ينشط في ظل الظروف الاستثنائية وكان من الأجدر بالمشرع اليمني أن يعدل النص ويجعله أكثر تشديداً بدلاً من أن يكون فضفاضاً أو أن يلغيه كلياً.

4) يوصي الباحث المشرع اليمني بإنشاء قضاء إداري مستقل لحل المنازعات الإدارية لاسيما وقد تعقد الجهاز الإداري وأصبح ذو اختصاصات واسعة ، ووجود كثير من الانتهاكات وخرق القوانين واللوائح الداخلية فيما يصدره من قرارات إدارية

5) يوصي الباحث المشرع اليمني بإنشاء مراكز أبحاث في الجهاز الإداري وتفعيلها إن وجدت ، وذلك للقيام بدراسة أسباب الانتهاكات للنظام العام في الواقع العملي ومحاولة معالجتها بوضع الدراسات والحلول المناسبة لها.

» علاقة القانون الإداري بعلم الإدارة العامة
» التنظيم الإداري
» التشريع في القانون الإداري
» أساس القانون الإداري
» بحث ، تقرير المالية العامة