التشريع في القانون الإداري الدكتور/ ناصر عبدالله ناصر المعيلي
يقصد بالتشريع كمصدر للقانون الإداري مجموعة القواعد القانونية المكتوبة الصادرة من السلطة المختصة في الدولة. والقانون الإداري فرع من فروع القانون العام، فهو يتصل بالإدارة من حيث تنظيمها وبيان أجهزتها وكيفية تشكيلها، ومن حيث نشاطها وما تمارسه من أعمال وأنشطة، وهو بذلك يعتبر أو يمكن تصنيفه بقانون الإدارة. والقانون الإداري هو مجموعة قواعد قانونية استثنائية لا مثيل لها في قواعد القانون العادي. والقانون الإداري بمعناه العضوي هو القانون الذي يحكم السلطة الإدارية أو الأجهزة الإدارية في الدولة, بينما القانون الإداري بمعناه الموضوعي هو القانون الذي يحكم النشاط أو الوظيفة التي تتولاها الأجهزة الإدارية لتحقيق المصلحة العامة.
ويتميز القانون الإداري أيضاً بأنه قانون قضائي نشأ عن طريق المبادئ والقواعد الإدارية التي أوجدها القضاء. وقد ساعد على ذلك عدم تقنين أغلب قواعد القانون الإداري فكان لابد للقضاء أن ينهض بهذه المهمة من خلال وضع أسسه ونظرياته.
ومن الصعوبة ترجيح أحد المفهومين للقانون الإداري؛ إلا أن الاتجاه الحديث يقوم على الجمع بينهما. ولذا فيمكن تعريف القانون الإداري بأنه القانون الذي ينظم الأجهزة والهيئات الإدارية في الدولة, ويحكم النشاط أو الوظيفة التي تتولاها الأجهزة الإدارية لتحقيق المصلحة العامة.
ويرتبط القانون الإداري بعلم الإدارة العامة، ولكن يتميز القانون الإداري عن علم الإدارة العامة من حيث زاوية اهتمام كل منهما، فالقانون الإداري يبحث في التنظيم القانوني للجهاز الإداري ووظيفة كل عنصر من عناصره وعلاقته بالأفراد, بينما تبحث الإدارة العامة في النواحي الفنية والتنظيمية للجهاز الإداري والتي يمكن تعريفها بأنها ذلك العلم الذي يهتم بدراسة تنظيم وتوجيه وتنسيق نشاط المنظمة الإدارية لتحقيق أهدافها العامة على أكمل وجه.
والإدارة العامة تشتمل على مفهومين, مفهوم عضوي: يهتم بدراسة هيكل المنظمات الإدارية وفروعها دون البحث في طبيعة النشاط الصادر منها, ومفهوم موضوعي: يهتم بدراسة النشاط الإداري لهذه المنظمات بصرف النظر عن شكل المنظمة التي صدر النشاط عنها.
ويظهر الاختلاف بين الإدارة العامة والقانون الإداري من خلال طريقة دراسة الموضوع الإداري محل البحث, فالقانون الإداري عندما يبحث في تعريف القرار الإداري فإنه يركز عليه كعمل قانوني صادر بالإرادة المنفردة للسلطة الإدارية ويتضمن أثراً قانونياً, وكذلك يبحث في مشروعية القرار الإداري وشروط صحته ونفاذه, وكيفية الطعن بالإلغاء والتعويض ضد القرارات غير المشروعة، في حين يُعرف علم الإدارة العامة القرار الإداري من خلال البحث في الكيفية العلمية والواقعية التي صدر على أساسها القرار وعملية صنعه والمراحل التي مرت بها تلك العملية واكتشاف العيوب والمشاكل التي قد تعيق هذه العملية واقتراح سبل إصلاحها.
وفي مجال الوظيفة العامة يبحث القانون الإداري في المركز القانوني للموظف العام وطبيعة علاقته بالدولة وشروط تعيينه وحقوقه وواجباته والعقوبات التأديبية التي يمكن إيقاعها عليه وضماناته تجاهها، ويبحث في طرق انتهاء علاقته الوظيفية, وما إلى ذلك من أمور تنظمها في الغالب نصوص قانونية.
أما الإدارة العامة فتبحث الوظيفة العامة من ناحيتين؛ الناحية التنظيمية: فيدرس علم الإدارة العامة طبيعة الوظيفة العامة وأسس ترتيب الوظائف العامة, وتحديد اختصاص ومواصفات كل وظيفة، والناحية البشرية: حيث تبحث الإدارة العامة عن أفضل نظام إداري لتطبيقه على العاملين في المنظمة الإدارية, وتعرض لطرق اختيارهم, ووسائل رفع كفاءتهم وتدريبهم, والارتفاع بمستوى أدائهم. كما تهتم الإدارة العامة بالحوافز المادية والمعنوية لموظفي الدولة ودراسة مشاكلهم الوظيفية والنفسية, والبحث في سبل إصلاحها.
والجدير بالذكر أن الإدارة العامة تخضع من حيث الأصل إلى قواعد متميزة عن قواعد القانون الخاص, إلا أنها قد تنزل في أحيان أخرى عن استخدام هذه القواعد فتنزل منزلة الأفراد, وتطبق قواعد القانون الخاص.
القانون الإداري
القانون الإداري بمعناه الواسع يعني قانون الإدارة أياً كانت القواعد القانونية التي تحكمها قواعد القانون الخاص أم قواعد قانونية متميزة عنها قواعد القانون العام, والقانون الإداري بهذا المعنى موجود في كل مجتمع سواءً أخذ بمبدأ الازدواج القانون أم لم يأخذ.
أما القانون الإداري بمعناه الفني أو الضيق فينحصر دوره بما يطبق على الإدارة من قواعد قانونية متميزة ومغايرة لقواعد القانون الخاص ولا يوجد بهذا المعنى إلا في الدول التي تأخذ بنظام الازدواج القانوني. ومع أوجه الاختلاف بين القانون الإداري والإدارة العامة فإن بينهما الكثير من أوجه التقارب, من حيث أنها يتعلقان بالبحث في موضوع واحد هو الجهاز الإداري في الدولة وإن انحصرت دراسة كل منها بجانب من جوانبه, حتى أننا نجد أنه في الدول التي لا تأخذ بالازدواج القانوني تعتمد على نظم تشتمل فيها دراسة الإدارة العامة على النواحي القانونية التي يحكمها من حيث الأصل القانون الإداري بالإضافة إلى دراسة الناحية الفنية والتنظيمية.
خصائص القانون الإداري
قانون سريع التطور: يتسم القانون الإداري بأنه قانون يتطور بسرعة تفوق التطور الاعتيادي في القوانين الأخرى ولعل ذلك يرجع إلى طبيعة المواضيع التي يعالجها. فقواعد القانون الخاص تتميز بالثبات والاستقرار، وقد ظلت فترة طويلة قبل أن ينالها التعديل أو التغيير، ويعود ذلك إلى أن العلاقات التي ينظمها القانون الخاص بفروعه المتعددة؛ قانون مدني، قانون تجاري، قانون مرافعات مدنية وتجارية، قانون بحري قانون تجاري، قانون جوي، قانون مالي، قانون العمل، القانون الدولي الخاص، تتعلق بقواعد عامة تتطلب قدراً من الاستقرار مع ترك الحرية للأفراد لتسيير الأمور الأخرى ذات الطابع المتغير في حدود القواعد العامة المنصوص عليها على عكس القانون الإداري الذي يعالج مواضيع ذات صلة بالمصلحة العامة.
ولعل من أسباب سرعة تطور القانون الإداري أنه يتأثر بالعوامل الاقتصادية والاجتماعية والسياسية في الدولة وهي عوامل متغيرة باستمرار وغير مستقرة نسبياً، وترجع لاتساع نشاط الدولة, وضرورة استيعاب القانون الإداري لهذه الأنشطة والمتغيرات ومواجهتها مما أدى بالضرورة إلى التطور المستمر في أحكامه.
قانون من صنع القضاء: يتميز القانون الإداري أيضاً بأنه قانون قضائي نشأ عن طريق المبادئ والقواعد الإدارية التي أقرها القضاء، وقد ساعد على ذلك عدم تقنين أغلب قواعد القانون الإداري فكان لابد للقضاء أن ينهض بهذه المهمة من خلال وضع أسسه ونظرياته.
وإذا كان التشريع ينهض في الحقيقة ببعض مواضيع القانون الإداري خاصة ما يتعلق ببعض النصوص واللوائح التشريعية التي تحكم جوانب مهمة من العلاقات الإدارية العامة مثل قانون الخدمة المدنية ولائحة العقود الحكومية والإدارية، فإن التشريع لا زال قاصراً عن مجالات أخرى كثيرة مثل قواعد القرار الإداري وقواعد المسؤولية الإدارية وشروط الطعن بالإلغاء, وما إلى ذلك من مجالات لازال القضاء يمثل المصدر الرسمي الرئيسي لأحكامه.
وتميز دور القضاء الإداري عن دور القضاء العادي، الذي ينحصر بتطبيق القانون على المنازعة دون أن يتعداه لخلق الحلول المناسبة التي تتفق مع طبيعة منازعات القانون الإداري، الأمر الذي أضفى على قواعد القانون الإداري الطابع العملي الذي يتماشى مع ظروف واحتياجات المرافق العامة ومقتضيات سيرها الحسن وتطورها المستمر.
قانون غير مقنن: يقصد بالتقنين أن يصدر المشرع مجموعة تشريعية تضم المبادئ والقواعد العامة والتفصيلية المتعلقة بفرع من فروع القانون كما هو الحال في مدونة القانون المدني أو مدونة قانون العقوبات.
ولم تشمل حركة التقنين القانون الإداري رغم رسوخ مبادئه واكتمال نظرياته ويرجع عدم تقنينه إلى سرعة تطوره وتفرع وسعة مجالاته مما يجعل من الصعوبة جمع أحكامه في مدونة واحدة خاصة وأن أحكامه في الغالب ذات طبيعة قضائية. وتتأثر مرونة أحكام القضاء الإداري بالواقع الاقتصادي والاجتماعي والسياسي السائد في المجتمع. وإذا كان عدم التقنين يعني عدم جمع أحكام القانون الإداري في مجموعة أو مدونة واحدة فإن ذلك لا ينفي وجود تقنينات جزئية لبعض موضوعات القانون الإداري، من ذلك وجود تشريعات خاصة بالموظفين وتشريعات خاصة بنزع الملكية للمنفعة العامة وقوانين خاصة بالتنظيم الإداري أو القضاء الإداري إلى غير ذلك من مواضيع يتعذر جمعها في تقنين شامل.
13/6/2010, 11:37
